BBC 2020: een blik op het meerjarenplan 2020 - 2025

Het voeren van een planmatig beleid impliceert dat aan de start van de beleidscyclus een planning wordt opgemaakt voor de duur van de hele beleidscyclus. Alle lokale en provinciale besturen maken in 2019 dan ook werk van de opmaak en de vaststelling van hun meerjarenplan voor de periode 2020-2025. Dat meerjarenplan is gekoppeld aan de gemeentelijke en provinciale bestuursperiode, maar de periode die het bestrijkt valt er niet volledig mee samen. Het is voor één jaar legislatuuroverschrijdend, vanuit de idee dat de nieuwe beleidsploeg onmogelijk al meteen op zeer korte termijn tijdens het eerste jaar van haar eigen legislatuur een nieuw meerjarenplan kan maken.

De basisprincipes inzake strategische planning, strategisch management en het meerjarenplan die aan de grondslag lagen van de BBC-regelgeving blijven bewaard. Het Decreet over het Lokaal Bestuur (DLB), de wijziging van het Provinciedecreet  en de bijsturing van de uitvoeringsbesluiten over BBC wijzigen op bepaalde punten wel de samenstelling, de inhoud en de voorstelling van het meerjarenplan.

Terwijl de strategische nota de beleidsdoelstellingen van het bestuur weergeeft, bevat de financiële nota de financiële vertaling daarvan. De toelichting bevat alle bijkomende informatie die de raadsleden nodig hebben om een weloverwogen beslissing te nemen. Op dit punt verandert er niets in vergelijking met de vroegere regels, maar in het uitvoeringsbesluit wordt de concrete voorstellingswijze van een en ander wel bijgestuurd, om beter tegemoet te komen aan de informatiebehoeften van de raadsleden, zoals die naar voren kwamen in de evaluatie van de BBC.

Wat ook fundamenteel wijzigt ten opzichte van de vroegere regels is dat het budget en de budgetwijzigingen verdwijnen. Waar in de oude regeling naast het meerjarenplan jaarlijks een afzonderlijk beleidsrapport werd opgemaakt dat de kredieten bevatte en de autorisatie regelde, wordt die functie nu geïntegreerd in het meerjarenplan. Bij de opmaak van het initiële meerjarenplan omvatten de ramingen voor het eerste boekjaar meteen ook de kredieten voor dat jaar. Bij de jaarlijkse aanpassingen van het meerjarenplan worden telkens de kredieten voor het volgende jaar vastgesteld, waarbij ook de kredieten voor het lopende boekjaar kunnen worden aangepast.

1. De functies van het meerjarenplan

Het meerjarenplan heeft meerdere functies.

1. Beleidsbepalend: het meerjarenplan dient in de eerste plaats om het beleid te bepalen. Door de planning vast te leggen in het meerjarenplan bepaalt de raad de hoofdlijnen van het beleid voor de komende bestuursperiode. Het meerjarenplan geeft aan iedere lezer inzicht in de wijze waarop het bestuur in de komende jaren de strategie zal realiseren. Daarvoor worden beleidsdoelstellingen, actieplannen, acties en indicatoren geformuleerd die verwoorden wat het bestuur wil bereiken en wat het daartoe allemaal gaat doen.

2. Financiële planningsfunctie: het meerjarenplan maakt het mogelijk om in te schatten hoe het bestuur op financieel gebied zal evolueren. Het geeft aan wat de financiële gevolgen zullen zijn van de uitvoering van het geplande beleid en wat de weerslag zal zijn op de structurele gezondheid van de financiën van het bestuur.

3. Autorisatiefunctie: door de integratie van het budget in het meerjarenplan krijgt dat meerjarenplan voortaan ook een machtigend karakter. De raad geeft via het meerjarenplan machtiging om middelen te besteden en te verwerven. De ramingen voor het eerste jaar van het meerjarenplan omvatten ook de kredieten voor dat jaar. Dat betekent niet dat alle cijfers die in het meerjarenplan staan ook kredieten zijn. De kredieten worden weergegeven in het overzicht van de kredieten (schema M3 in de financiële nota).

4. Controlefunctie: het limitatieve karakter van de uitgavenkredieten voor exploitatie, investeringen en toe te kennen leningen enerzijds, en de ontvangstenkredieten voor op te nemen leningen anderzijds, moet zorgen voor de bewaking van het financiële evenwicht, zonder de mogelijkheden te beperken om snel en vlot te kunnen inspelen op wijzigende omstandigheden. Met de bijsturing van de BBC-regelgeving wordt de klemtoon minder op deze functie gelegd. In het verleden werden de autorisaties toegekend op een gedetailleerder niveau. Omwille van de benodigde flexibiliteit werden de kredieten echter vaak te hoog geraamd, waardoor de planning en het beleid eigenlijk voor een deel op een verkeerde basis gestoeld waren. Daarom heeft de regelgever er nu voor gekozen om de kredietbeperkingen op een hoog niveau te leggen en de verantwoordelijkheid voor de kredietbewaking in ruime mate over te laten aan de besturen zelf.

5. Statistische functie: de Vlaamse overheid heeft nood aan statistische informatie over het beleid en de financiën van de lokale en provinciale besturen. Daarom moeten de basisgegevens van het meerjarenplan volgens een gestandaardiseerd formaat in een digitale rapportering aan de Vlaamse overheid worden bezorgd.

In het kader van de beleids- en financiële functie moet het meerjarenplan vooral de grote lijnen van het beleid en de financiële gevolgen daarvan weergeven. Dat noopt tot een relatief beknopt en overzichtelijk document. De controlefunctie en de statistische functie vereisen dan weer dat voldoende details terug te vinden zijn. Daarom bevat het meerjarenplan naast de strategische en de financiële nota ook een toelichting en hoort er ook een aanvullende documentatie bij, waarin meer gedetailleerde informatie beschikbaar is. Om de statistische functie voldoende in te vullen zonder de informatie voor de raadsleden daar onnodig mee te verzwaren, wordt een onderscheid gemaakt tussen het meerjarenplan (het beleidsrapport, dat vooral de informatiebehoeften van de raadsleden moet afdekken) enerzijds, en de digitale rapportering (die de informatie voor de Vlaamse overheid bevat) anderzijds. Dit concept vermijdt dat al die gevraagde informatie in één omvangrijk document (zoals de vroegere begroting) moet worden opgenomen.

2. De samenstelling van het meerjarenplan

Het corpus van het meerjarenplan wordt nog steeds gevormd door een strategische en een financiële nota, maar ook de toelichting is nu een integraal onderdeel van het meerjarenplan. Bij het meerjarenplan hoort ook een bijbehorende documentatie.

De strategische nota beschrijft net zoals vroeger vooral het prioritaire beleid, maar de focus ligt voortaan veel meer op de prioritaire acties of actieplannen die zullen worden uitgevoerd om de beleidsdoelstellingen te realiseren. De prioritaire acties of actieplannen zijn die waarover de raad expliciet en meer in detail geïnformeerd wil worden in de opvolgingsrapportering en de beleidsevaluatie van de jaarrekening. Zo kan de raad opvolgen hoe ver het staat met de realisatie van de doelstelling waaraan ze bijdragen.

De strategische nota bevat daarom vooral informatie (omschrijving en geraamde bedragen) voor de prioritaire acties, actieplannen en beleidsdoelstellingen. De informatie over het niet-prioritaire beleid wordt compacter en globaler weergegeven. Wel moet de strategische nota een overzicht bevatten van de beleidsdoelstellingen waarin geen prioritaire acties of actieplannen kaderen en een verwijzing naar de plaats waar het overzicht beschikbaar is met een omschrijving van alle beleidsdoelstellingen, actieplannen, acties en bijbehorende ontvangsten en uitgaven die in het meerjarenplan zijn opgenomen.

De financiële nota omvat het financiële doelstellingenplan, de staat van het financieel evenwicht en het overzicht van de kredieten.

Het financiële doelstellingenplan (schema M1) is in tegenstelling tot vroeger niet langer ingedeeld in beleidsdomeinen, maar wel volgens de aard van de beleidsdoelstellingen.

Het bevat de geraamde bedragen per prioritaire beleidsdoelstelling, het totaal van de niet-prioritaire beleidsdoelstellingen en  de globale bedragen voor de verrichtingen die niet aan beleidsdoelstellingen gekoppeld zijn. Dit schema heeft geen autoriserend karakter.

De staat van het financieel evenwicht (schema M2) geeft een raming van het beschikbaar budgettair resultaat, de autofinancieringsmarge en de gecorrigeerde autofinancieringsmarge. De eerste 2 zijn normen, de derde is een indicator. De staat van het financieel evenwicht van de gemeente en het OCMW toont diezelfde indicatoren ook voor de districten en de autonome gemeentebedrijven. De provincies nemen in hun schema ook de informatie over hun autonome provinciebedrijven op.

Het derde schema bevat de kredieten. Door de integratie van het vroegere budget in het meerjarenplan, kent de raad de kredieten voortaan toe via de vaststelling van het meerjarenplan (of de aanpassing ervan). Doordat de raadsleden jaarlijks de kredieten moeten vaststellen via het meerjarenplan of de aanpassing ervan blijft het annaliteitsprincipe behouden.

In de toelichting van het meerjarenplan moet alle informatie worden opgenomen die voor de raadsleden relevant is om met kennis van zaken een beslissing te kunnen nemen over de vaststelling van het meerjarenplan. De minimale inhoud is vastgelegd bij Ministerieel Besluit van 26 juni 2018. Dat is echter geen exhaustieve lijst.

3. De documentatie bij het meerjarenplan

Zodra het ontwerp van het meerjarenplan aan de raadsleden wordt bezorgd, moeten ze ook de bijbehorende documentatie kunnen raadplegen. De regelgeving verplicht de besturen niet om de documentatie ook fysiek aan alle raadsleden te overhandigen. Wel moet elk bestuur een regeling hebben die ervoor zorgt dat de raadsleden die dat wensen de informatie die erin is opgenomen vlot kunnen raadplegen.

Samenvattend overzicht van de inhoud van het meerjarenplan en de bijbehorende documentatie

MEERJARENPLAN

1. Strategische nota

1. Omschrijving en geraamde ontvangsten en uitgaven per prioritaire actie (actieplan) en beleidsdoelstelling

2. Totaal geraamde ontvangsten en uitgaven voor de niet-prioritaire acties (actieplannen) van prioritaire beleidsdoesltellingen

3. Overzicht beleidsdoelstellingen waarin geen prioritaire acties (actieplannen) kaderen

4. Verwijzing naar het overzicht van alle beleidsdoelstellingen, acties, actieplannen en raminge

2. Financiële nota

1. Financieel doelstellingenplan (M1)

2. Staat financieel evenwicht (M2)

3. Overzicht kredieten (M3)

3. Toelichting

1. Overzicht ontvangsten en uitgaven – functioneel (T1)

2. Overzicht ontvangsten en uitgaven – economisch (T2)

3. Investeringsprojecten – per prioritaire actie/actieplan (T3)

4. Evolutie financiële schulden (T4)

5. Financiële risico's

6. Beschrijving grondslagen en assumpties

7. Verwijzing naar plaats waar documentatie beschikbaar is

8. Alle andere relevante informatie

DOCUMENTATIE BIJ HET MEERJARENPLAN

1. Omgevingsanalyse

2. Totaaloverzicht beleidsdoelstellingen, actieplannen, acties en geraamde bedragen

3. Toegestane werkings- en investeringssubsidies

4. Samenstelling beleidsdomeinen

5. Overzicht verbonden entiteiten

6. Personeelsinzet waarvan uitgegaan is voor de raming van de personeelsuitgaven

7. Overzicht jaarlijkse opbrengst per belastingsoort

8. Alle andere relevante informatie