Na de eerdere uitdieping van het financieel evenwicht als eerste topic in het BBC 2020-feuilleton, knopen we nu aan met een diepere analyse van kredieten en kredietbewaking.
1. De principes van de machtiging en de begrenzing van de kredieten
Het machtigingsprincipe, waarbij een verkozen orgaan aan een uitvoerend orgaan de machtiging verleent om gedurende een bepaalde periode bepaalde inkomsten te realiseren en bepaalde uitgaven te doen, is vooral relevant in het kader van het overheidsfunctioneren. Elke organisatie maakt in principe wel een financiële of budgettaire planning, waarin ze een inschatting maakt van de verwachte kosten en opbrengsten of uitgaven en ontvangsten en het daaruit voortvloeiende resultaat. Net zoals overheden werken ook ondernemingen meestal met budgetten, budgetenveloppes en een budgettaire opvolging. Bij bedrijven zijn budgetten echter meestal indicatief van aard: ze vormen eerder een richtlijn of streefdoel, terwijl ze bij de overheid een dwingend karakter hebben.
Het Decreet over het lokaal bestuur van 22 december 2017 en het Provinciedecreet van 9 december 2005 verplichten de gemeenten, de OCMW’s en de provincies om te werken met gemachtigde en begrensde kredieten, die alleen mogen worden gebruikt volgens een bestemming die in de planning is vooropgesteld. Daaruit volgt dat ook het verbruik van het krediet (de verbintenis) moet worden geregistreerd om het gebruik van de kredieten correct te kunnen opvolgen. De opvolging en evaluatie gebeurt via de budgettaire boekhouding. De principes van machtiging, begrenzing, specificiteit en opvolging van de kredieten zijn dan ook sterk verankerd in de dagdagelijkse werking van gemeenten, OCMW’s en provincies.
2. De vaststelling van de kredieten
In BBC 2020 zijn de kredieten niet langer opgenomen in een jaarlijks budget. Omdat het vroegere budget geïntegreerd is in het meerjarenplan, zijn de jaarlijkse kredieten voortaan opgenomen in het meerjarenplan of de jaarlijkse aanpassing ervan. Het algemene principe is dat de raad via het meerjarenplan of de aanpassing ervan machtiging of autorisatie verleent voor de middelen die het uitvoerende niveau mag inzetten om de activiteiten uit te voeren die nodig zijn om de doelstellingen te kunnen bereiken.
Bij de opmaak van het initiële meerjarenplan (2020-2025) omvatten de ramingen die een bestuur voor het eerste jaar van de financiële nota van het meerjarenplan opneemt voor de ontvangsten en uitgaven die het verwacht te doen ook de kredieten voor dat jaar. Vervolgens moet het bestuur minstens één keer per jaar zijn meerjarenplan aanpassen om de kredieten voor het volgende jaar vast te stellen. Door de regel dat de raadsleden jaarlijks de kredieten moeten vaststellen via het meerjarenplan of de aanpassing ervan, blijft het annaliteitsbeginsel van toepassing. Een krediet wordt in de vernieuwde BBC-regelgeving gedefinieerd als “het krediet voor ontvangsten en uitgaven binnen één boekjaar, dat toegekend is in de financiële nota van het meerjarenplan”.
De raad kan het meerjarenplan, als dat nodig is, ook bijsturen om alleen de kredieten voor het lopende jaar aan te passen (1). Het is ook perfect mogelijk om in één en dezelfde procedure en beslissing zowel de kredieten voor het volgende jaar vast te stellen als die voor het lopende jaar aan te passen.
De regelgeving over BBC 2020 bepaalt geen deadline voor de aanpassing van het meerjarenplan, maar uiteraard is het voor de goede werking van het bestuur aangewezen om de kredieten vast te stellen voor het begin van het jaar waarin ze moeten worden aangewend. Alleen voor het eerste jaar na de lokale en provinciale verkiezingen is dat niet nodig. De uittredende raad kan het meerjarenplan nog aanpassen en zo de kredieten vaststellen voor de start van de volgende bestuursperiode. In het geval dat de uittredende raad dat echter niet zou doen, zal het bestuur bij de start van de nieuwe bestuursperiode toch steeds over kredieten beschikken, doordat het Decreet lokaal bestuur en het Provinciedecreet bepalen dat in dat geval de ramingen voor dat jaar in de financiële nota automatisch omgezet worden in kredieten (2). Zo kan een uittredende bestuursploeg de werking van haar opvolgers niet bemoeilijken door na te laten kredieten vast te stellen. Als ze dat willen, kunnen de nieuwe raden de kredieten ook nog aanpassen in de loop van het eerste jaar van de bestuursperiode.
3. Het overzicht van de kredieten
Het overzicht van de kredieten wordt in het meerjarenplan en het aangepaste meerjarenplan opgesteld volgens het schema M3. Daarin zijn globale kredieten opgenomen voor de exploitatie, de investeringen, de opname en aflossing van leningen en leasings, de toegestane leningen (inclusief betalingsuitstel) en de overige financieringstransacties. Voor elk van die groepen wordt er een onderscheid gemaakt tussen een ontvangsten- en een uitgavenkrediet.
In het geïntegreerde meerjarenplan van de gemeente en het OCMW zijn wel nog afzonderlijke kredieten opgenomen voor de gemeente en het OCMW. De gemeente en het OCMW vormen één bestuur voor de beleidsrapporten, maar blijven twee afzonderlijke rechtspersonen. Ze hebben elk hun eigen bezittingen, rechten en verplichtingen en moeten afzonderlijk verbintenissen kunnen aangaan. Daarom hebben ze ook nood aan afzonderlijke kredieten en blijven ze aparte budgettaire entiteiten. De kredieten worden duidelijk toegewezen aan elke rechtspersoon afzonderlijk, ook al wordt het beleid (en de financiële gevolgen daarvan) van beide als één geheel voorgesteld.
Elke registratie in de budgettaire boekhouding moet daarom worden toegewezen aan de juridische entiteit waarop ze betrekking op. Dat gebeurt door de vermelding van de code voor de budgettaire entiteit. Die code laat toe een onderscheid te maken tussen de kredieten die toegewezen zijn aan de gemeente en de kredieten die toegewezen zijn aan het OCMW (3).
Elk bedrag dat zichtbaar is in het overzicht van de kredieten is een krediet. Niet alle bedragen zijn echter ook limitatieve kredieten. Het aantal limitatieve kredieten is beperkt en het niveau waarop de limiet gelegd wordt, is in BBC 2020 gevoelig verhoogd.
4. Ruime kredietenveloppes en eenvoudige regels voor kredietbewaking
De nieuwe regelgeving voorziet in een beperking van de procedures voor kredietaanpassingen. Met de budgetten zijn ook de budgetwijzigingen en de interne kredietaanpassingen uit de regelgeving verdwenen. De regelgeving bevat geen detailregels meer die bepalen welke procedure moet worden gevolgd bij de aanpassing van de planning. Zolang de limitatieve kredieten uit het (aangepaste) meerjarenplan niet worden overschreden, is het aan elk bestuur zelf om te bepalen welke procedure er wordt afgesproken om de planning bij te sturen. Zo zal intern moeten worden vastgelegd wie bevoegd is om welke aanpassingen uit te voeren, hoe erover gerapporteerd wordt, welke timing wordt afgesproken enz. Dergelijke afspraken zijn voortaan gewoon een onderdeel van de organisatiebeheersing.
Daarnaast zijn de complexe regels voor kredietbewaking sterk vereenvoudigd. De vroegere detailregels zijn verdwenen en het niveau waarop de kredieten limitatief zijn, wordt aanzienlijk opgetrokken. Daardoor kunnen de lokale besturen flexibeler werken, maar dragen ze ook volledig zelf de verantwoordelijkheid om voor het eigen bestuur de nodige regels uit te werken om de kredieten goed te kunnen opvolgen en beheren.
In tegenstelling tot vroeger is er geen kredietbeperking meer gekoppeld aan totalen of saldi van beleidsdomeinen, aan beleidsdoelstellingen, aan investeringsprojecten of andere inhoudelijke elementen in de beleidsrapporten. Het uitvoeringsbesluit over BBC bepaalt alleen nog dat de kredieten limitatief zijn op het niveau van:
1. het totaal van de exploitatie-uitgaven;
2. het totaal van de investeringsuitgaven;
3. het totaal van de financieringsuitgaven voor toegestane leningen en betalingsuitstel;
4. het totaal van de ontvangsten uit leningen en leasings.
De bovenstaande grenzen zijn maxima die niet mogen worden overschreden. De overige ontvangsten- en uitgavenkredieten die zichtbaar zijn in het overzicht van de kredieten (schema M3) zijn niet begrensd. Dat betekent dat het mogelijk is om daarvoor in overschrijding te gaan zonder dat het nodig is dat de raad de kredieten wijzigt via een aanpassing van het meerjarenplan.
Doordat de regelgeving verder geen bepalingen voor de kredietbewaking bevat, kan en moet elk bestuur de opvolging, het beheer en de bewaking van de kredieten organiseren volgens de interne organisatie en op maat van het eigen bestuur. Het organisatiebeheersingssysteem moet regels bevatten die het bestuur toelaten om de opvolging en het beheer van de ramingen en kredieten, en de onderdelen daarvan, concreet vorm te geven.
Dat betekent concreet dat de lokaal uitgewerkte regeling minstens de volgende zaken moet garanderen:
-
een permanent overzicht van de aangewende en beschikbare ramingen en kredieten;
-
het voorkomen van kredietoverschrijdingen;
-
een afsprakenkader waarbinnen ramingen kunnen worden verschoven (bv. van actie A naar actie B, van beleidsdoelstelling 1 naar beleidsdoelstelling 2, van een algemene rekening van de groep 62 (personeelsuitgaven) naar een algemene rekening van de groep 61 (diensten en leveringen).
5. De registratie van vastleggingen
Het uitvoeringsbesluit over BBC bepaalt dat de besturen alle verwachte uitgaven die het gevolg zijn van een voorgenomen of al aangegane verbintenis met een welbepaalde derde onmiddellijk moeten inschrijven in een budgettair dagboek van de vastleggingen. Die vastlegging slaat niet alleen op de verwachte uitgave van één enkel jaar, maar op de uitgave van elk jaar van het meerjarenplan waarop de verbintenis betrekking heeft. Dat is onder meer noodzakelijk om bij het aangaan van nieuwe verbintenissen te kunnen nagaan of de uitgaven mogelijk zijn binnen de ramingen van het meerjarenplan.
Ook op het vlak van de registratie en de opvolging van de vastleggingen moet elk bestuur in het kader van de organisatiebeheersing zelf de nodige regels uitwerken om ervoor te zorgen dat er steeds een goed overzicht is van de beschikbare budgettaire middelen. Die lokale regels moeten het ook mogelijk maken om tijdig de bedragen te reserveren voor de verbintenissen die niet voldoen aan het klassieke schema van overheidsopdracht, gunning, levering, factuur en betaling (zoals raamovereenkomsten, meerjarige onderhoudscontracten, leasingformules) zodat de voorgenomen of al aangegane verbintenissen kunnen worden nageleefd. Een aanpassing van het meerjarenplan mag er ook niet toe leiden dat de vastgelegde bedragen die nodig zijn om die verbintenissen te kunnen uitvoeren, leiden tot lagere kredieten dan de kredieten die nodig zijn om te kunnen voldoen aan de al vastgelegde transacties en uitgaven.
6. Wat zijn de gevolgen als er geen uitvoerbare kredieten zijn?
Het uitgangspunt is dat een verbintenis (bv. een bestelling, een gunning, enz.) alleen kan worden aangegaan als de financiële gevolgen ervan passen binnen de ramingen van het meerjarenplan (voor zover het gaat om financiële gevolgen tijdens de periode van het meerjarenplan) en als de financiële gevolgen voor het lopende boekjaar passen binnen de limitatieve kredieten voor dat boekjaar.
Als een bestuur geen uitvoerbare kredieten heeft, kan het alleen verbintenissen aangaan of wijzigen na een voorafgaande goedkeuring door respectievelijk de gemeenteraad, de OCMW-raad of de provincieraad. In dat geval kunnen enkel verbintenissen worden aangaan of gewijzigd die betrekking hebben op de exploitatie en de courante werking of bestaande dienstverlening. Nieuwe initiatieven kunnen dus in die situatie niet opgestart worden, niet binnen de investeringen, maar ook niet binnen de exploitatie of de financiering.
Ook om verbintenissen te kunnen uitvoeren (het doen van uitgaven) geldt als voorwaarde dat er kredieten voor beschikbaar moeten zijn. Zolang er geen uitvoerbare kredieten zijn voor een bepaald boekjaar kunnen alleen uitgaven gebeuren als gevolg van verbintenissen die al eerder werden aangegaan of als gevolg van de nieuwe verbintenissen die de raad heeft aangegaan (maar die dan alleen betrekking kunnen hebben op de exploitatie en de courante werking of bestaande dienstverlening) (4).
Dit nieuw concept vervangt de vroegere regeling voor de voorlopige kredieten, de zogenaamde voorlopige twaalfden.
7. De kredietbewaking in AGB’s, APB’s en welzijnsverenigingen
De decretale regels en de uitvoeringsbepalingen over het aangaan en uitvoeren van verbintenissen, de registratie van vastleggingen en de beperking en bewaking van de kredieten gelden niet voor de welzijnsverenigingen en in principe ook niet voor de autonome gemeente- en provinciebedrijven. De decreetgever gaat er immers van uit dat elk van die besturen hiervoor zijn eigen regels uitwerkt en die opneemt in de beheersovereenkomst met het moederbestuur.
Voor AGB’s en APB’s die geen eigen regels en afspraken over de kredietbewaking vastleggen, worden automatisch de regels die gelden voor het moederbestuur van toepassing. De autonome bedrijven hebben er dus alle belang bij om zelf een regeling uit te werken die is aangepast aan de eigen organisatie en activiteiten. De welzijnsverenigingen zijn verplicht om hiervoor eigen beheersregels vast te stellen. Aangezien de meeste van die verenigingen een samenwerkingsverband van verschillende OCMW’s (en eventueel gemeenten) zijn, kunnen ze niet terugvallen op de regeling van het moederbestuur.
De vorige bijdrage in deze reeks over wat nieuw is in BBC 2020 kunt u hieronder consulteren.
BBC 2020: het financieel evenwicht onder de loep (abonnees).
Voetnoten
(1) Om de kredieten voor het lopende jaar te kunnen wijzigen, moet de jaarrekening van het jaar dat voorafgaat aan het lopende jaar zijn vastgesteld en verwerkt in het meerjarenplan. Anders kan het financieel evenwicht niet worden aangetoond.
(2) Die speciale regeling zal voor het eerst kunnen worden toegepast voor het boekjaar 2025.
(3) Ook voor de andere besturen die BBC toepassen (de provincie het AGB, het APB, de welzijnsvereniging) geeft een code aan op welke rechtspersoon de registratie betrekking heeft.
(4) De raad kan wel zonder de nodige kredieten over de uitgaven beslissen die door dwingende en onvoorziene omstandigheden vereist zijn, op voorwaarde dat hij daarvoor een met redenen omkleed besluit neemt. In dezelfde omstandigheden en als het geringste uitstel onbetwistbare schade zou veroorzaken, kan het uitvoerend orgaan (college, vast bureau, deputatie) op eigen verantwoordelijkheid over de uitgaven beslissen. Het uitvoerende orgaan moet de raad daarvan wel onmiddellijk op de hoogte brengen.
